如何加强工程总承包合同管理控制

自1984年工程总承包被国务院纳入《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》以来，工程总承包在我国逐步推行。发展至今，因立法不足而缺乏指导操作性已经成为工程总承包制度的发展瓶颈。此次《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下简称“办法”）几经修改终于出台，有望有力推动工程总承包管理的法治化进程。
办法分为四章，共28条内容，包含总则、工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施等内容。与此前的意见稿相比，正式文件主要包括以下变动。

一、工程总承包监督和管理

办法在征求意见稿由住房和城乡建设主管部门指导和监督工程总承包活动，由投资主管部门监督管理投资项目的审批、核准、备案基础上，进一步细化了监管依据：住房和城乡建设主管部门对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理，发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。
此外，从征求意见稿中的“监督管理”单独成章，到正式文件删除了安全生产许可证管理、安全生产考核合格证、施工图设计文件审查、施工许可证办理、信息管理等监督管理要求，也与2019年7月1日起施行的《政府投资条例》中“项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”等新规一致，总体思路可概括为由住建和发改两部委依法履行相应的监督管理职责。

二、工程总承包项目的发包和承包

在工程总承包方式的适用项目中，办法删去了意见稿对于装配式建筑、政府投资项目的采用规定，仅明确“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式”，这体现了从“政策引导”到“市场主导”的工程总承包推进路径转变，更好贯彻了政府职能转变的改革要求。

在工程总承包单位条件中，办法首次确立了工程总承包的设计和施工“双资质”制度：工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。这统一了实践中工程总承包联合体的不同操作，办法就联合体协议和工程总承包合同做出的相关规定也有助于规范联合体权责划分。
其中，不同于征求意见稿中对于“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位成为该项目的工程总承包单位”的明令禁止，办法将“不得”修改为“一般不得”：除外情况即“政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件”，符合这一条件的前期设计单位可以参加工程总承包。这一情形在首次征求意见稿中已有体现，所经历的删除与恢复也体现了市场争议与政策协调的互动。

在意见稿“鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工，促进设计与施工深度融合”基础上，办法对于设计与施工的相互促进从资质互认角度进行了明确支持。通过打开资质申请入口，办法旨在引入更多具备设计、施工能力的企业进入工程总承包领域，以政策支持推动市场发展。
在合同价格形式中，办法删除了征求意见稿中的计价依据即住房和城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则，仅规定“建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法”，这也给予市场主体以更多的自主权。

三、工程总承包项目实施

在项目管理中，办法细化了建设单位可以委托的项目管理单位类别，包括勘察设计单位、代建单位等，其中后者主要针对政府投资项目。
在工程总承包项目经理条件中，资质方面办法补充规定以“未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称”，与部分省市试点的职业资格与职称比照认定趋势一致；经验方面办法将“担任过与拟建项目相类似的施工总承包项目经理”修改为“担任过与拟建项目相类似的施工项目经理”，对工程总承包和施工总承包予以区分，并明令禁止项目经理兼任。

在项目投资管理中，办法补充规定了“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设”，这与《政府投资条例》中的“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，政府投资项目不得由施工单位垫资建设”规定一致。
在法律责任中，办法在违法违规行为的基础之上增添了责任追究情形，工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中造成工程质量安全事故的，也需按照相关规定追究责任。

不难发现，办法体现了制定规章的一致性原则，也贯彻了政府职能转变、严守质量安全等新形势。当然，办法中也保留了征求意见稿中不少创新条款，因此部分新型监管方式得以尘埃落定。如围绕风险管理，办法明确建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，也鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。以法治促改革，以创新促发展，工程总承包也将走上加速发展之路。

工程总承包在发达国家，以其业主倾向、资源配置、综合效益和发展趋势等诸多优势，逐渐成为工程发包的主流模式。工程总承包按照约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包可依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包;分包按照分包的约定对总承包负责。
管理作为工程项目管理的重要组成部分，它必须融合于整个工程项目管理中。要实现工程项目的目标，必须对整个项目、项目实施的全过程和各个环节、项目的所有工程活动实施有效的管理。在工程建设中，没有意识，则工程项目整体目标不明;没有管理，则项目管理难以形成系统，难以有高效率，并使效益丧失殆尽。没有有效的管理，则不可能有有效的工程项目管理，当然就不可能实现工程项目的目标。加强管理使争取经济效益的最佳途径。在市场竞争日趋激烈的当今，以及结构的多元化，使电源工程建设利润逐渐减少，而风险增大，条件日趋苛刻。不正确认识这些客观条件的变化，放松工程建设施工过程中的管理，就很难取得工程盈利，甚至造成工程亏损。
由于长期的计划经济的惯性，真正体现市场交易的精神和实质的合约并没有被引入交易过程。首先，与条款自身不够完善;其次，总承包方在总承包专用条款中，往往重商务条款，对工期和造价的确定投入的精力多，而对性能考核指标的研究投入的精力少;再次，在电源工程总承包过程中，工程管理人员往往依据多年的工作经验进行工程现场管理，对缺乏实质性的认识而带来一些纠纷，工程技术人员如果凭经验而未吃透精神，也同样给结算带来一些麻烦。
一、建立实施的保证体系
建立实施的保证体系，是为了保证实施过程中的日常事务性工作有序地进行，使工程项目的全部事件处于受控状态，以保证目标的实现。
首先要作交底，分解责任，实行目标管理。在总承包签订后，具体的执行者是项目部人员。项目部从项目经理、项目班子成员、项目中层到项目各部门管理人员，都应该认真学习各条款，对进行分析、分解。项目经理、主管经理要向项目各部门负责人进行“交底”，对的主要内容及存在的风险作出解释和说明，项目各部门负责人要向本部门管理人员进行较详细的“交底”，实行目标管理。使大家熟悉中的主要内容、各种规定及要求、管理程序，了解作为总承包商的责任、工程范围以及法律责任。在传统的工程项目管理中，人们往往十分注重“图纸交底”工作，忽略“交底”工作。在现代市场经济中，交底更为重要，只有“按施工”才能在执行时不出或少出偏差。
第二，要建立管理的工作程序。在工程实施过程中，管理的日常事务性工作很多。要协调好个方面关系，使总承包的实施工作程序化、规范化，按质量保证体系进行工作。一方面建立定期或不定期的协调会制度，另一方面，对于一些经常性的工作应订立工作程序，按质量保证体系进行工作，使管理人员有章可循，也就不必进行经常性的解释和指导。
第三，要建立文档系统。项目上要设专职或兼职的管理人员。管理人员负责各种资料和相关的工程资料的收集、整理和保存。这些工作非常繁琐，需要花费大量的时间和精力。工程的原始资料都是在实施的过程中产生的，是由业主、分包商及项目的管理人员提供的。建立这些文档与对这些文档进行管理对日后工程的索赔与反索赔有着重要的意义。
第四，建立报告和行文制度。总承包商和业主、监理工程师、分包商之间的沟通都应该以书面形式进行，或以书面形式为最终依据。这既是的要求，也是经济法律的要求，更是工程管理的需要。这些内容包括：定期的工程实施报告，如每月的工作量报表;在工程过程中发生的特殊情况及其处理的书面文件，如工程环境的突然变化、不可预测的地质条件以及其他情况等等，这些都必须有监理工程师及总承包方的签署和认可。对在工程中双方的任何协商、意见、请示、指示都应落实在纸上。使工程活动有依有据。
二、加强实施过程控制
实施控制是实施过程中对实行控制的重要环节。
第一，对工程目标进行强有力的控制。总承包定义整个工程建设的总目标，这个目标经分解后落实到各个分包商等，这样就形成了目标体系。分解后的目标是围绕总目标进行的，分解后的目标实现与否及其落实的质量，直接关系到总目标的实现与否及其质量，这就是它们的辩证关系。控制这些目标就是为了保证工程实施按预定的计划进行，顺利地实现预定的目标。工程实施控制的主要内容包括：控制、质量控制、安全控制、进度控制和成本费用控制。
控制有着它的特殊性，其最大的特点是动态性，一方面在的实施过程经常会受到外界的干扰，是呈波动状向目标靠拢，这就需要及时发现，并加以调整。另一方面，本身也在不断变化，绝对不变的是不存在的，尤其像电源建设工程这种庞大而复杂的工程。作为总承包商的控制，不仅是针对与业主之间的总承包，而且包括与总承包相关的其他，如分包、采购等等，也包括这些间的协调控制。尤其在目前的总承包模式不尽完善的情况下，沟通和协调这之间关系变得尤为重要。
第二，对实施进行跟踪和监督。在工程进行的过程中，由于实际情况千变万化，导致实施与预定目标发生偏离，这就需要对实施进行跟踪，要不断找出偏差，调整实施。
作为总承包商对分包以及采购的实施要进行有效的控制，要对其进行跟踪和监督，以保证总承包的实施。此外，作为总承包商有责任对分包商的工程和工作进行统筹协调，以保证总目标的实现。
第三，对实施过程加强信息管理。随着现代工程建设项目规模的不断扩大，工程难度与质量要求不断提高，而利润含量却不断降低，工程管理的复杂程度和难度也越来越大。因此信息量也不断扩大，信息交流的频度与速度也在增加，相应地工程管理对信息管理的要求也越来越高。信息化管理是给工程项目管理提供了一种先进的管理手段。目前在工程管理中对信息的处理还基于纸介质进行，信息的流速并不快。对总承包商来说，一方面这是由于项目自身的管理水准的高低，另一方面也受到分包自身的管理水平的影响。
因此，要加强实施过程的信息管理，必须从三方面着手。一是明确信息流通的路径;二是建立项目计算机信息管理系统，对有关信息进行链接，做到资源共享，加快信息的流速，降低项目管理费用;三是加强对业主、监理、分包商等的信息管理，对信息发出的内容和时间有对方的签字，对对方信息的流入更要及时处理。
三、变更管理
内容的频繁变更是工程的特点之一。一般是总承包或分包的变更。分包的变更比总承包变更更频繁。这是因为总承包往往采用固定总价，而分包采用的形式多样，有单价、固定总价等等。如电源工程建设中，总承包商收到分包商的联系单是数百上千。
在实施过程中，并不是所有的变更都可以作为变更的。如我项目部承建的某电厂中明确“在本有效期内由于国家规定的动态造价指数上涨……则对项目的总额进行调整”：“对于因不可抗力事件造成的影响，甲方和乙方将协商确定对工程价款和工期的调整”;对范围的变更，更是有专门的章节描述，对范围变更的定义、范围变更程序、价格的支付等等问题都有明确的条款。
变更是索赔的重要依据，因此对变更的处理要迅速、全面、系统。变更指令应立即在工程实施中贯彻并体现出来。在变更中，量最大、最频繁的是工程变更，它在工程索赔中所占的份额也最大。这些变更最终都是通过各分包商体现出来。对工程变更的责任分析是工程变更起因与工程变更问题处理，是确定索赔与反索赔的重要的直接的依据。
四、实施的索赔与反索赔管理
对总承包商来说，索赔同样有两个方面，一是与业主关系，一是与分包商的关系。管理贯穿工程实施的全过程和各个层面，而管理的重要组成部分就是施工索赔。施工索赔亦同时贯穿于工程实施的全过程和各个层面。总承包商一方面要根据条件的变化，向业主提出索赔的要求，减少工程损失;另一方面利用分包中的有关条款，对分包商提出的索赔进行合理合法的分析，可能地减少分包商提出的索赔。对由于分包商自身原因拖延工期、和不可弥补的质量缺陷及安全责任事故要按罚则进行反索赔。同时要按原则公平对待各方利益，坚持谁之过，谁赔偿。在索赔与反索赔过程中要注重客观性、合法性和合理性。
在索赔管理中要注意一种现象，分包商在投标时为了获得工程，往往有意压低报价，中标后又期望通过索赔进行弥补。我们在工程建设中就碰到这类现象，某施工单位提出的索赔额竟高达价的60%.对这类情况要作仔细地分析。
总之，工程总承包的管理从工程投标、发标开始直至质保期满收到最后的质量保证金为止，贯穿于整个工程。它既是项目实施的有力保证，又是管理水平的综合体现，作为工程总承包必须认真抓好这项工作。